«Украина 2.0» – название для будущего Фонда универсальных услуг Украины уже есть. Но когда будет создан сам Фонд универсальных услуг?

Итак, 25 апреля 2012 года Федеральная комиссия связи CША объявила о начале работы программы объемом $300 млн по предоставлению высокоскоростного доступа к сети Интернет для 400 тыс. домохозяйств, предприятий и учреждений в сельской местности Америки.

Фонд Connect America был создан в октябре прошлого года, когда комиссия единогласно проголосовала за то, что председатель Юлий Генечовски назвал «реформой одного поколения» Фонда универсальных услуг для того, чтобы помочь подключить всех американцев к высокоскоростному Интернету до конца десятилетия.

Генэчовски заявил, что новая программа будет «продолжать нашу работу, чтобы раскрыть преимущества широкополосной связи для всех американцев, независимо от того, где они живут».

Фонд Connect America формируется за счет экономии в рамках Фонда универсальных услуг с началом введения новых стандартов. Генечовски подчеркнул важность этого, заявив, что «…за счет сокращения расходов мы экономим сотни миллионов долларов. И эти сбережения теперь будут обеспечивать толчок к внедрению широкополосной связи в неохваченных районах».

Провайдеры имеют 90 дней, чтобы решить, стоит ли участвовать в программе, которая имеет довольно жесткие условия. В опубликованном пресс-релизе FCC надеется, что и провайдеры, скорее всего, дополнять финансирование Фонда Connect America частными инвестициями.

Программа не является обязательной, но Комиссия заявляет, что результат все равно будет виден, когда сотни тысяч американцев получат доступ к широкополосному Интернет даже если провайдеры используют только часть денег Фонда.

«Все американцы выиграют от этой программы, и от этого усилится глобальная конкурентоспособность нашей страны», – сказал Генечовски.

Что ж, будем надеяться, что американцы действительно получат высокоскоростной Интернет благодаря Фонду Connect America, который основан на базе Фонда универсальных услуг.

Но как обстоят дела в Украине? Могут ли украинцы надеяться на что-то подобное? Давайте попробуем проанализировать ситуацию, но для начала немного теории и состояния дел в мире.

Сразу определим цель создания фондов универсальных услуг: создать механизм для обеспечения доступа к телекоммуникационным услугам населения, проживающего в стране. Причем, доступ должен быть предоставлен независимо от размера территории страны, ее ландшафта или социально-экономической ситуации.

Создание фондов универсальных услуг стало хорошей идеей, и сейчас этот механизм внедрен в десятках стран Европы, Азии, Северной и Южной Америки, Австралии и Океании. Однако, как считается, самыми успешными стали системы универсальных услуг в США, Франции, Австралии, Индии, Канаде, Бразилии, ЮАР, Новой Зеландии, Чили.

Для того чтобы такая система (предоставления универсальных услуг) эффективно действовала, необходима соответствующая нормативная база, которая гарантирует возмещение убытков операторам, которые они могут понести в процессе предоставления универсальных услуг. И для этого создается фонды универсального обслуживания.

Вместе с тем, универсальность в разных странах может определяться по-разному. Например, в США в это понятие входит обеспечение голосового доступа к ТСОП (телефонной сети общего пользования) с возможностью вызова и получения вызова; доступ к услугам телефонистки, к аварийным и справочным службам, к услугам междугородней связи. Италия определила универсальность как голосовую телефонную связь (с возможностью передачи факсов и данных), установку таксофонов, доступ к аварийным и справочным службам, специальные услуги для абонентов-инвалидов. В Российской Федерации под универсальностью подразумеваются предоставление услуг телефонной связи с использованием таксофонов, услуг по передаче данных и предоставление доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа.

В тоже время, в директивах ЕС есть четкое определение: public telephone (telecommunication) services. Это определение означает телекоммуникационную услугу (изначально телефонную услугу) доступную (платно или бесплатно) любому физическому или юридическому лицу соответствующей страны. Однако каждая страна решает эту проблему по-своему.

Вместе с тем, существуют несколько проблем, которые решаются в ходе системы универсального обслуживания. Но одной из самых важных и сложных является выбор оператора универсального обслуживания. Другими словами, необходимо выбрать компанию, которая будет (или уже предоставляет) универсальные услуги пользователям, живущим на определенном территории (регионе) или на всей территории страны. Решение о выборе компании основном базируется на соблюдении двух условий.

Во-первых, оператор должен обладать возможностями реализации программы универсального обслуживания, обеспечив наименьшие затраты. Во-вторых, предоставление оператору статуса «оператор универсального обслуживания» не должно оказать влияния на конкурентную ситуацию в отрасли. Иными словами, оператор не должен получить преимуществ или же пострадать от такого статуса.

Не удивительно, что большинство государств выбрали в качестве операторов универсальных услуг традиционных операторов. Так, такие операторы имеют общенациональное покрытие, их деятельность регулируется антимонопольным законодательством. Эти операторы обладают уже построенной и развитой инфраструктурой, что позволяет им снизить затраты на организацию универсального обслуживания.

Однако каким бы ни был мощным оператор, он не может предоставлять универсальные услуги бесплатно. И следующим шагом является определение источников финансирования (компенсирования затрат).

В этом процессе возможно задействовать несколько основных способов:

— оператор берет на себя обязательства предоставлять универсальные услуги взамен на выдачу ему государством определенной лицензии;

— задействование перекрестного субсидирования, то есть средства от доходных (рентабельных) услуг направляются на покрытие издержек от нерентабельных услуг;

— компенсация убытков от предоставления нерентабельных услуг путем взносов от других операторов;

— внебюджетные фонды универсального обслуживания, которые наполняются от различных источников, и с которых обеспечивается финансирование предоставления универсальных услуг.

Причем, такие способы могут быть задействованы отдельно либо в сочетании друг с другом, что определяется законодательством каждой отдельной страны. Однако, при этом необходимо, чтобы эти способы соответствовали требованиям международных организаций, которые предъявляют обязательные условия относительно универсального обслуживания в сфере телекоммуникаций (например, Всемирная торговая организация), и чтобы механизм финансирования был экономически эффективным.

В силу разных причин наиболее эффективным способом организации универсального обслуживания является организация Фонда универсального обслуживания или Фонда универсальных услуг.

ФУО в разных странах организована по-разному, но вместе с тем, есть несколько основных принципов их учреждения и функционирования. Среди них выделим следующие:

— управление фондом, в котором телекоммуникационные операторы участия не принимают;

— четкие и прозрачные процедуры финансирования;

— занятие нейтральной позиции на рынке, то есть субсидирование доминирующих операторов и новых игроков предоставляется на равных условиях;

— финансирование должно быть целевым;

— нерентабельные услуги должны потреблять небольшой объем финансирования;

— программы универсального обслуживания должны финансироваться на конкурентной основе, то есть, телекоммуникационные операторы, которые имеют самые высокие показатели эффективности, получают приоритет в получении финансовых субсидий, а также права на строительство, эксплуатацию сетей для развития предоставляемых услуг.

Финансирование может поступать из нескольких источников, таких как:

— поступления от приватизаций государственных операторов;

— непосредственное финансирование из государственного бюджета;

— отчисление всех операторов, предоставляющих услуги на телекоммуникационном рынке; доходы от проведения аукционов;

— средства от платежей за выдачу лицензий;

— дополнительные сборы (например, за оказание услуг доступа);

-поступления от международных организаций.

Опять же, эти источники финансирования могут быть использованы как по отдельности, так и в различном сочетании друг с другом. Безусловно, что любой способ финансирования должен обеспечивать стабильное наполнение, минимальные расходы на администрирование и справедливое стягивание средств для наполнения фонда.

Что ж, как видим, «изобретать велосипед» для создания фонда универсального услуг не надо. Как говорится, все уже придумано до нас. Но пользуется ли украинское государство мировым опытом? Пока что нет. Хотя, неоднократные попытки предпринимались уже давно.

Так, в 2002 году в двух альтернативных законопроектах, разработанных в то время народным депутатом Юрием Луценко и Государственным комитетом связи и информатизации, предлагалось создать фонд, через который будет осуществляться перекрестное субсидирование убыточных телекоммуникационных услуг прибыльными. Но это вызвало протест у операторов. Как заявляли эксперты, в этом случае из госбюджета пойдут десятки миллионов долларов, внесенных операторами как оплата лицензии и разрешения. И этими средствами должны будут распоряжаться какие-то «независимые» лица, которые даже не есть государственными служащими. В третьем законопроекте, поданном Валерием Пустовойтенко, вопрос финансирования убыточных услуг (таких, как сельская связь) предлагалось решить за счет предоставления налоговых льгот компаниям, которые их предоставляют. Также стоит отметить, что создание внебюджетных фондов государственными органами запрещено законодательством. Но ни один из законопроектов не прошел.

В 2008 году народные депутаты Украины Корж В. Т. и Зварич Р. М. внесли на рассмотрение проект Закона Украины «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо вдосконалення законодавства у галузі зв’язку)», где в частности предусматривалось создание Фонда универсальных услуг в такой редакции:

 

«Стаття 58. Фонд універсальних телекомунікаційних послуг

1. Для фінансування відшкодування збитків операторів (провайдерів) телекомунікацій за надані універсальні телекомунікаційні послуги утворюється Фонд універсальних послуг.

2. Фонд універсальних телекомунікаційних послуг є спеціальним цільовим фондом у складі Державного бюджету України.

3. Фонд універсальних телекомунікаційних послуг створюється за рахунок надходжень від збору у вигляді цільової надбавки до тарифу на телекомунікаційні послуги, яка становить два відсотки вартості наданих телекомунікаційних послуг без урахування доходів від послуг з доступу до телекомунікаційних мереж загального користування (від пропуску вхідного та транзитного трафіка в телекомунікаційних мережах загального користування) та податку на додану вартість.

4. Механізми справляння збору у вигляді цільової надбавки до тарифу на телекомунікаційні послуги встановлюються Кабінетом Міністрів України.

5. Кошти до Фонду універсальних телекомунікаційних послуг відраховують щомісяця всі оператори (провайдери) телекомунікацій, які здійснюють діяльність у сфері телекомунікацій відповідно до законодавства, крім операторів (провайдерів) – суб’єктів малого підприємництва, які сплачують єдиний податок за спрощеною системою оподаткування, обліку та звітності відповідно до законодавства України.

6. НКРЗ забезпечує контроль за сплатою збору у вигляді цільової надбавки до тарифу на телекомунікаційні послуги. У разі відсутності надходжень у термін, установлений цією статтею, НКРЗ після місячної відстрочки має право на примусове стягнення грошей у порядку, передбаченому законодавством України.

7. Кошти Фонду універсальних телекомунікаційних послуг спрямовуються виключно на відшкодування збитків від наданих універсальних телекомунікаційних послуг, в першу чергу, в сільській, гірській місцевостях та у депресивних районах.

8. Кошти Фонду універсальних телекомунікаційних послуг не підлягають вилученню або використанню не за призначенням.

9. Розпорядником Фонду універсальних телекомунікаційних послуг є НКРЗ, яка забезпечує використання Фонду в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України .

10. Збір до Фонду універсальних телекомунікаційних послуг має перераховуватися на окремий рахунок НКРЗ до 15 числа місяця, наступного за звітним.

11. Видатки з Фонду універсальних послуг здійснюються на основі кошторису використання Фонду, який затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням НКРЗ і погодженням із ЦОВЗ та публікується на сайті та в Офіційному бюлетені НКРЗ.

12. Звіт про надходження до Фонду універсальних телекомунікаційних послуг і видатки з нього щороку публікуються у Офіційному бюлетені та на сайті НКРЗ.

13. Фінансово-бухгалтерський контроль за видатками Фонду універсальних послуг здійснює Рахункова палата України.

14. Контроль за використанням коштів Фонду універсальних телекомунікаційних послуг суб’єктами господарювання здійснює НКРЗ.

 

Стаття 59. Відшкодування збитків операторів телекомунікацій від наданих універсальних телекомунікаційних послуг

1. Оператор телекомунікацій, який надає збиткові універсальні телекомунікаційні послуги, має право на відшкодування збитків за рахунок Фонду універсальних послуг.

Такий оператор телекомунікацій зобов’язаний вести окремий роздільний облік доходів і витрат, пов’язаних з наданням кожного виду універсальних телекомунікаційних послуг відповідно до методики, затвердженої НКРЗ.

2. Відшкодування збитків операторам телекомунікацій, які надають збиткові універсальні телекомунікаційні послуги, здійснюється до 30 березня року, наступного за звітним, в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

3. Для отримання коштів на відшкодування збитків, пов’язаних із наданням універсальних телекомунікаційних послуг, оператор телекомунікацій повинен не пізніше двомісячного терміну після завершення фінансового року подати до НКРЗ розрахунки й обґрунтування понесених збитків (витрат) від забезпечення надання універсальних телекомунікаційних послуг, підтверджені незалежним аудитором.

4. На основі поданих оператором розрахунків та обґрунтувань НКРЗ протягом місяця приймає рішення про розмір відшкодування збитків (витрат) або відмову в їх відшкодуванні. Відповідне рішення протягом тижня доводиться до заявника, а також публікується на веб-сайті НКРЗ в мережі Інтернет.»

 

Главное научно-экспертное управление Верховной Рады Украины в экспертном заключении от 30.11.2009 в целом, позитивно оценило создание такого Фонда, хотя и отметило, что отдельные положения нуждаются в доработке.

А пока законопроект Коржа-Зварича находился на рассмотреннии в Верховной Раде Украины, Министерство транспорта и связи Украины инициировало разработку собственного законопроекта о создании Фонда универсальных услуг.

Как сообщали Интернет-ресурсы а также средства массовой информации, 25 июня 2010 года в Государственной администрации связи состоялось заседание Рабочей группы по законопроекту «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обеспечения доступа к общедоступных (универсальных) телекоммуникационных услуг» под председательством первого заместителя председателя Госсвязи Довгаленко Елены Михайловны. Среди участников Рабочей группы были Татьяна Попова, Иван Петухов, Леонид Ошеров, представители НКРС, Укртелекома, ведущих мобильных операторов.

Е. М. Довгаленко сообщила, что данный законопроект разработан согласно поручению Минтранссвязи, и рассказала о положительных аспектах внедрения данного законопроекта. Представитель Укртелекома одобрил указанный проект и дополнительно озвучил изменения и предложения к его тексту. Представитель НКРС целом поддержал проект, отметив, что он был подготовлен на базе проекта, который готовила НКРС, за исключением отдельных положений, в том числе относительно размера сбора, который предлагалось установить на уровне 1–1,5 %.

Другие участники данного заседания были единодушны относительно недопустимости принятия указанного проекта в данной редакции. Отмечали, что он направлен на финансовую поддержку Укртелекома. Мобильные операторы готовы решать вопросы оказания универсальных услуг потребителям в отдельных труднодоступных регионах (обеспечение телефонной связи) с использованием новейших технологий на собственные ресурсы, не нагружая финансово потребителей.

Предлагалось сформировать фонд универсальных услуг за счет 10-ти процентного отчисления суммы приватизационных поступлений от реализации Укртелекома. Или же, как альтернативу, – прописать в приватизационных обязательствах новому владельцу Укртелекома осуществления обеспечения универсальными услугами и предоставления их в течение 10 лет абонентам в отдельных труднодоступных регионах.